刘世锦等：扩消费、强社保、稳股市协同改革的思路与举措

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　　来源：比较

　　作者 | 刘世锦 朱美丽 王子豪 吴卫 钱胜存

　　当前，我国正处在经济增长方式转型过程之中，要由以往的投资和出口为主驱动的经济，转向创新和消费为主驱动的经济。消费结构性偏差的短板是一个很大挑战，推动扩消费、强社保、稳股市的协同改革，能为中国经济持续稳定的中速增长提供支撑。

　　1．引言

　　近两年来，中国经济疫后复苏进程尽管有曲折，总体呈现回升向好态势。另一方面，也面临着需求不足的压力。需求不足不是投资不足，主要是消费不足。

　　消费不足不能泛泛而论，要明确其重点和痛点：第一，从消费内容看，商品消费仍有提升空间，但主要是服务消费不足，重点是教育、医疗、保障性住房、社保、养老等与基本公共服务相关的发展型消费不足；第二，从人群上说，城市居民面临着教育、医疗、保障性住房“三座大山”的压力，但消费缺口最大的还是农村居民，重点是近三亿农民工，尤其是近两亿进城农民工；第三，从体制机制政策看，实质上还是由来已久的城乡二元结构问题，要通过以人为中心、发展权利平等的城市化和城乡融合发展为主线的结构性改革找到破题之道。

　　当然，中国经济中的消费不足不是新问题，长期以来就是如此，为什么过去能够保持经济的高速增长？这里要引入一个终端需求的概念。所谓终端需求，就是GDP减去生产性投资后的部分，即全部消费加上非生产性投资，后者主要是与民生相关的房地产和基础设施建设。过去相当长时间内，房地产和基建高速增长，从国际比较看，实际上存在着超前和透支的问题。近两年来，房地产大幅下跌，基建也在减速，原先被掩盖的消费不足问题“水落石出”，成为终端需求中“卡脖子”的短板，这个短板不尽快补上，终端需求的收缩将会导致经济增速滑落。

　　当前中国经济面临诸多问题，包括价格低迷、名义增长低于实际增长、地方债务负担重、城市白领阶层消费降级、产能过剩等，都是终端需求不足派生的。扩大消费要把注意力和重点放到解决终端需求中消费不足这个源头性问题。把终端需求提到合理水平，经济运行就有了源头活水，诸多派生性问题才能迎刃而解，这是解决需求不足的第一性原理。应把刺激政策资金重点用于解决源头性问题，好钢用在刀刃上，事半功倍。

　　2025年政府工作报告把大力提振消费摆在各项工作任务之首，对解决消费不足问题高度重视。问题是如何才能提振消费。这方面有不少观点和讨论。一种思路是试图解决老百姓不想消费、不敢消费、不会消费的问题，如直升机撒钱、补贴消费等，很大程度上把扩大消费看成一个促销问题。这种办法短期内或许是有效的，但不具有可持续性；发钱补贴也会给到亿万富翁手里，这对他们是没有意义的，精准性不够；即使到了低收入阶层手里，多买几个面包也是好事，但对他们真正需要解决的教育、医疗、住房、社保、养老等问题则无济于事。

　　另一种思路是推进结构性改革，旨在解决一些深层的体制性结构性问题，目标是增加消费潜力最大的那部分低收入阶层的消费能力，重点扩大与基本公共服务相关的发展型服务消费；不是一次性的，要有收入和消费持续稳定增长的制度安排。

　　这方面需要解决的问题很多，其中一个重要问题是养老保障体系改革。我国养老保障体系建设取得了具有全球性历史性意义的重要成就，但仍存在着总体水平偏低、可持续性不够、城乡差距大等问题。城乡居民养老保险覆盖人口的养老金缺口对扩消费、稳增长有着全局性影响。与此同时，养老金资产积累不足、企业储蓄率过高、股市长期耐心资本比重低引致波动过大等成为经济社会发展中的困扰因素。本文从宏观经济结构和国民经济运行的角度分析了导致上述现象和问题的深层体制性结构性原因，提出了新形势下扩消费、强社保、稳股市协同改革的基本思路和实施方案。

　　2．现阶段我国消费不足是一种结构性偏差

　　从国际比较看，我国消费率处于全球偏低水平。世界银行国际比较项目（ICP）提供的购买力平价口径下的消费数据显示，2021年我国最终消费和居民最终消费占GDP的比重分别为54.1%和38.3%，分别低于全球平均水平17.7和16.6个百分点，较经合组织（OECD）成员的均值低约四分之一。在加入政府对居民消费的实物转移支付之后，我国居民实际最终消费的GDP占比为44.46%，低于全球平均水平约20个百分点，较OECD均值低约三分之一，与美国和英国相比低约30个百分点。

　　从发展阶段看，我国消费率也低于发达经济体与我国当前处于相同发展阶段时的水平。以现价美元计算，美国、英国、德国和法国在达到我国当前人均GDP水平时，最终消费率和居民消费率高出我国约20个百分点，日本和韩国高出我国10~20个百分点。以购买力平价口径计算，美国、英国、德国和法国在处于相同发展阶段时，最终消费率和居民消费率仍高出我国15~20个百分点；日本和韩国最终消费率高出我国5~10个百分点，居民消费率高出我国15~20个百分点。

　　概括地说，我国消费占GDP的比重，不论是与现阶段国际平均水平相比，还是与典型经济体处于相同发展阶段平均水平相比，都存在相当大幅度的偏离，其中很大程度上是由于服务消费增长不足。这种状况难以用平均水平的些许偏离来解释，可称之为一种结构性偏差。

　　3．消费不足与深层体制性结构性问题有关

　　导致消费不足的原因是多方面的，包括基本公共服务总体水平较低且内部差距大、城市化水平和质量滞后、不同阶层和群体收入差距较大、政府资产占全社会净资产比重偏高，还有长期以来重投资、轻消费的体制机制政策导向等。其中，收入分配差距较大和国有资本比重偏高对消费不足的影响值得深入分析。

　　与低消费相对应的是高储蓄，把高储蓄的起因说清楚，就可以在很大程度上解释为什么会出现低消费。从国际比较看，我国储蓄率不仅比中高收入国家平均值高出十多个百分点，也高于其他高储蓄的东亚经济体（蔡昉、都阳，2022）。近年来我国储蓄中政府部门储蓄占比有所下降，企业部门储蓄波动中小幅回升，居民储蓄略有下降，总体水平依然偏高。最新的全国资金流量表数据显示，2022年我国GDP总量约为120万亿元，储蓄率为46%。在55.2万亿元的总储蓄中，企业部门储蓄27万亿元，其中非金融企业储蓄23万亿元；政府部门储蓄0.57万亿元；居民部门储蓄27.6万亿元。简单地说，在全社会储蓄中，企业部门和居民部门大体上各占一半。

　　从企业储蓄看，高储蓄的直接原因是企业分红少。我国企业给居民的分红收入明显低于全球平均水平，2022年我国居民财产收入中只有10.2%来自企业分红，低于全球55.7%的平均水平。企业储蓄属于所有者的资产收益，其用于分红还是留存企业作为储蓄，与企业的股权结构和治理机制密切相关。据中国社会科学院国家资产负债表数据，2022年政府部门持有154.8万亿元股权与投资基金资产，约为居民部门的两倍。其中股权资产方面，政府部门持有143.1万亿元，居民部门持有31.5万亿元，居民部门约为政府部门的五分之一。政府持有资产实际上就是国有资本。国有企业曾经长时期不分红，2007年起推行的国有资本经营预算制度使这种状况有所改变。随着国企改革深化和国有资本治理体系改进，上市公司中国有资本分红增加，但仍有大量非上市国有企业分红较少。国有资本收益较少用于分红，大部分留存企业成为储蓄并用于投资，同时国有股权占全社会股权的比例较高，这样就出现了全社会企业储蓄率偏高的状况。

　　从居民储蓄看，储蓄率也处在较高水平。但进入居民部门内部观察，就会发现主要是高收入群体的大量储蓄抬高了居民整体储蓄率。招商银行2024年年报显示，其金葵花客户（日均总资产在50万元及以上的客户）占其零售客户的2.49%，却贡献了81.90%的资产；相比2023年，金葵花客户新增资产占全部新增资产的87.48%。这表明，少数高净值客户贡献了银行绝大部分的储蓄资产，而且呈现集中度进一步提升的态势。在居民收入分配差距较大的背景下，居民部门中占多数的相对低收入人群对总储蓄贡献甚小，虽然也可通过减少储蓄增加消费，但空间有限。高收入人群消费需求在某些方面也有供给不足问题，但总体消费倾向较低，减少储蓄增加消费的动力和空间并不大。有人认为，近些年我国每年新增十几万亿元储蓄，引导居民把这些储蓄转为消费就可以了。这显然是只看总量不看结构引出的观点，在实践中是行不通的。由此也可以引出解决消费不足问题的另一种思路。提高消费在GDP中的比重，既可以从直接提高消费水平入手，也可以从如何降低过高储蓄率入手，高储蓄率下来了，消费比重也就相应提上去了。

　　4．城乡居民养老保险覆盖人口的养老金缺口制约全国一半左右人口的消费增长

　　从理论上说，养老保障体系应当起到缩小社会收入分配差距的正向作用（李实、朱梦冰，2023）。但我国现行养老保障体系的这种正向作用还有很大提升空间。以按收入五等分组的调查数据为例，我国收入最低20%群体领取的养老金占全部养老金比重仅为3%，同期美国为15%，英国为11%；我国收入最高20%群体领取的养老金占全部养老金比重接近40%，高于美国的17%和英国的31%。与此同时，我国养老金占可支配收入的比重在最低收入分组中不足十分之一，而美国最低收入分组中接近一半的收入来自养老金。

　　养老金分布结构不平衡集中体现在城乡差距过大上。根据国家统计局和财政部数据，2023年我国机关事业单位人均养老金为6 243元/月，城镇职工人均养老金为3 270元/月，而城乡居民养老保险覆盖范围的人均养老金仅为222元/月。机关事业单位和城镇职工人均养老金收入约相当于城乡居民养老保险覆盖人口人均养老金收入的28倍和15倍。

　　城乡居民养老保险覆盖人口的养老金收入水平过低，在多个方面不利于释放全社会消费潜能。

　　一是直接制约1.7亿已经领取养老金的低收入群体的消费能力。从最低生活保障看，2024年全国城市平均标准为每人每月798元，农村平均标准为每人每月594元。目前城乡居民养老保险领取者的养老金收入尚达不到最低生活保障水平。从养老金替代率看，目前我国城镇职工基本养老保险的替代率约为60%左右，也就是说，城镇职工每月领取的养老金大约能达到其退休前工资的60%，在一定程度上可以维持退休前的生活水平。对农村居民来说，若以农村人均可支配收入作为其退休前工资，则农村居民养老金的替代率仅为12%左右，相当于城镇职工替代率的五分之一，这样的养老金收入很难满足他们的基本生活需求。

　　二是弱化3.7亿正在缴费群体的未来预期，促使其被动增加预防性储蓄。社会保障不足会显著增加预防性储蓄（甘犁等，2018）。城乡居民基本养老保险覆盖人口中3.7亿正在缴费、尚未进入退休年龄的居民，由于预期未来能够领取到的养老金水平较低，为了减少自己晚年养老等方面的不确定性，会从当前收入中挤出一部分作为预防性储蓄，相应减少当前消费。

　　三是增加低收入家庭中年轻群体的养老负担，抑制其消费意愿。从家庭层面看，养老金不足会减少老年人对子女的经济扶持，同时需要其子女提供更多的“代际转移”。而农村父母养老金收入偏低，进一步加剧年轻群体的经济负担，进而对消费形成持续性挤出效应。据有关研究，农村老人领取的养老金每增加1元，其子女提供的支持将减少0.8元（陈华帅、曾毅，2013）。 

　　以上分析有助于澄清这样一个认识误区，即低收入群体养老金收入过低只制约领取养老金那部分群体的福利水平，对整体消费和经济增长影响不大。据人力资源和社会保障部提供的数据，2023年底全国基本养老保险参保人数是10.66亿人。城乡居民养老保险覆盖5.5亿人，占全国参保人数的一半以上；养老金领取人数约有1.7亿人，其中95%是农村居民，是现阶段全国养老保障体系中收入较低、规模最大的部分。城乡居民基本养老保险过低的养老金水平，不仅直接影响1.7亿领取者的消费能力，还间接影响正在缴费的3.7亿人和有养老负担的年轻群体的收入与消费预期。从这个角度看，城乡居民养老保险覆盖人口养老金不足的缺口，制约着中国一半左右人口的消费增长，对经济增长具有不容忽视的全局性影响。以此为深化改革的重要突破口，对当前和今后相当长一个时期扩消费、稳增长具有重要意义。

　　5．较大规模划转国有资本充实养老基金的必要性

　　从资产端看，我国养老金资产占全社会净资产比重明显偏低。2022年，我国养老金资产占社会净资产的比重为2.08%，而主要发达国家达到10%~30%的水平。从人均养老金资产比较，差距则更大。

　　与此同时，我国养老保险基金自身不可持续的问题日渐凸显。2018年起，养老保险中财政补贴收入占比大幅提升，且补贴的不平衡性仍较突出。2023年，城乡居民基本养老保险人均财政补贴收入694.9元，城镇职工基本养老保险和机关事业基本养老保险的这一补贴分别为1 679.2元和9 858.5元。可以说，不同群体之间的收入差距在政府转移之后仍然较大。

　　与养老金资产不足形成鲜明对比的是，我国形成了较大规模的国有资本积累。2022年，在我国756万亿元存量资产中，政府部门资产所占比重为38.6%，而主要发达经济体这一比重在-10%到10%之间，如美国这一比重为-3.6%。

　　我国政府部门资产占全社会净资产比重较高，其中相当一部分属于国有股权。2022年，我国国有资本占全社会净资产比重接近20%，明显高于主要发达经济体的这一比重。2023年，我国国有资本权益总额为102万亿元，国有金融资本权益总额为30.6万亿元，合计总量达到132.6万亿元。

　　通过以上分析可以发现，与其他经济体相比，我国经济存在两个结构性现象：一是消费占GDP比重过低，是一种结构性偏差而非短期波动；二是国有资本占全社会净资产比重偏高。这种“一低一高”现象之间是有深层逻辑关联的。一方面我们的养老金资产积累不足，成为消费不足的重要起因，另一方面我们又有规模如此之大的国有资本。历史沿革和理论分析都表明，相当部分的国有资本事实上是包括农村居民在内的全国人民的养老金资产积累。

　　新中国成立初期，为加速工业化进程，我国推行重工业优先发展战略，实行高度集中的计划经济体制。在这种体制下，有多个因素导致事实上的养老资产以国有资本形态进行累积。一是国家分配给国有企业职工的薪酬较低。1952年至1978年间，我国职工工资总额占国民收入比重只有18.9%，实际平均工资年均增长率仅为0.38%，显著低于同期GDP年均5.3%的增速（陈秋星、陈少晖，2023）。这导致职工本应用于养老储蓄的个人收入被转化为生产性投资。二是“企业办社会”形成国有企业为职工服务的大量“非生产性资产”，养老、医疗等保障采取现收现支的办法，掩盖了保障费用实际上来源于职工以往创造的资产积累这一事实，形成对这部分员工的社会保障“负债”（刘世锦，1995）。三是我国工业化发展过程通过“剪刀差”方式抽走农村和农民的大量资金和其他资源，有关研究估计达12 641亿元（孔祥智、何安华，2009），其中包括一定数量本应用于农民养老资产积累的资金，或者说，也存在着对农民养老资产积累的隐形负债。

　　因此，规模庞大的国有资本中，相当大一部分是由对包括农村居民在内的全国人民养老资产的隐形负债构成的，这也是国有资本乃至政府资产占全社会净资产比重偏高的原因之一。从历史动态来看，国有资本比重高、分红少，进而带动企业高储蓄，在工业化和投资驱动为主阶段是有优势的，有助于短期内快速动员大量资金进行投资，加快工业化和城市化进程。这一点要给予充分肯定。但当消费比重明显偏低、出现结构性偏差，经济增长转入创新和消费驱动阶段后，就会面临一个选择：是继续将国有资本收益用于储蓄和投资，还是通过必要的结构调整，转向支持消费？答案应当是确定的，这一转变势在必行。

　　在具体途径上，有必要探索较大规模划转国有资本充实养老基金，也就是通过“存量分解”的方式，把国有资本中相当于养老金积累的那部分资产的产权划转社保基金，重点用于提高低收入群体的养老金水平，推动释放消费潜能。这既是现阶段扩消费、稳增长的紧迫需要，也是新时期国有资本践行以人民为中心的初心和使命，以及服务国家高质量发展大局的一项重要战略职能。

　　6．养老基金能够在股票市场的稳定发展中发挥积极作用

　　从全球范围看，养老基金作为长期资本、耐心资本的重要来源，对股票市场的稳定性和成熟度具有显著促进作用。国际经验显示，养老基金能够通过专业化投资管理和长期资产配置优化市场结构、平抑短期波动并促进金融创新。

　　1976年，彼得·德鲁克在《养老金革命》一书中提出了养老基金社会化的理论。他指出，在20世纪70年代，美国企业雇员通过他们的养老基金至少拥有了美国企业25%的股权。美国雇员通过持有养老基金，已经成了名副其实拥有、控制和管理美国“投资基金”的“资本所有者”。德鲁克的理论为以后的发展所验证。养老基金为美国股市提供了长期、可靠、稳定的资本，显著促进了美国股市的稳定性和成长性。美国投资公司协会2019年的研究报告估算，401（k）计划投资中权益类资产占比高达68%，这使401（k）计划资产规模和美国标普500指数的相关系数高达0.96。2022年底，包括养老金在内的长期资金直接持股和间接持股的规模合计接近34万亿美元，占美股总市值的64.5%（张跃文、焦文妞，2024）。

　　美国之外的其他经济体也有通过养老金推动资本市场发展的成功经验，如20世纪80年代，智利实现了养老金制度改革与资本市场配套建设的双重突破。1980—2020年，在养老基金资产规模年均增长19.8%的驱动下，智利金融资产占GDP比重从65%跃升至363%，养老基金规模达到GDP的75.8%，养老基金与银行、保险机构共同构成资本市场三大支柱。智利养老金制度改革过程中通过三大机制重塑市场生态。一是深度参与国企改革，将养老金投资与国家战略资产相结合。20世纪八九十年代，智利推行国有企业（如电信、电力、矿业）私有化时，养老基金管理公司成为主要买家，最高可持有国企私有化证券的30%，高于其他资产的投资上限。二是构建风险分级监管体系，建立养老基金投资范围、集中度与衍生品使用的动态约束机制。三是实施税收激励政策，引导长期资金持续流入权益市场。这种“制度改革—资金扩容—市场发展”的正向循环，使智利处于拉美地区金融体系发展的前列（房连泉，2015）。

　　随着我国经济增长模式向创新和消费驱动转型，金融体系如何与之相适应面临诸多挑战。2024年4月30日，中共中央政治局会议提出“要积极发展风险投资，壮大耐心资本”。我国需要建设一个全球性的强大资本市场，养老基金等长期耐心资本将扮演重要角色。改革开放以来，我国的资本市场从无到有，得到较快发展，在全球金融市场中的地位显著提升，已成为全球第二大股票市场和第二大债券市场。然而，波动性较高是制约我国资本市场长期健康发展的重要因素。2013—2023年，美国股市持续上升，年度波动率一般小于30%（2020年除外），我国股市则经历了较大的起伏，主要指数的年度波动幅度均在30%以上，创业板市场的波动率一直在50%以上。这种短期剧烈波动与我国中长期资金占比过低直接相关。2023年，我国中长期资金持股占比不足6%，远低于境外成熟市场普遍超过20%的水平。

　　因此，推动我国资本市场长期稳定健康发展，较大幅度增加以养老基金为主的长期耐心资本比重是一项战略任务。与发达经济体相比，我国资本市场中养老基金扩容潜力很大。2023年，全球22个主要养老金市场的养老金资产规模占GDP比重的平均值为68.7%，而我国仅为10%左右。另一方面，目前我国养老基金、企业年金、职业年金对权益资产的投资比例约为10%左右，明显低于主要发达国家30%~50%的平均水平。

　　较大规模划转国有资本充实养老基金并进入资本市场，既可以短期内扩大养老基金规模，也可以提高长期耐心资本在资本市场中的比重。同时，对落实党的二十届三中全会精神，推动国有资本优化布局、转换机制也有多方面的积极意义。

　　第一，转入社保基金的国有资本并没有改变所有制属性，所改变的只是资本收益用途，由以往的储蓄和投资，转为参保人群的社保收入，其中大部分用于消费。这种转变能够确定和直观地体现国有资本属于人民且用之于人民的本质特性。

　　第二，成为社保基金的国有资本，通俗地说，就是众多老百姓生活费的本钱，在资本市场上的运作要有明确的收益目标，达不到目标意味着将影响老百姓的基本生活收入。这种压力将会有效提升这部分国有资本的经营效率。

　　第三，处在资本市场之中的这部分资本具有较好的流动性，可以按照市场和企业的变化调整和优化其布局。同时作为责任和效率导向的长期投资者，对相关公司治理结构改善能够发挥积极作用。部分国有企业可以通过股权划拨为社保基金改进其治理结构和决策机制。

　　概括地说，较大规模划拨国有资本充实养老基金并进入资本市场，能够在增加低收入群体养老金收入、扩大消费、稳定繁荣资本市场、推动国有资本结构调整和治理机制改革等诸多方面形成协同效应，对新时期建设高水平社会主义市场经济体系、推动高质量发展具有多方面的重要意义。

　　7．改革方案与预期效果

　　7.1总体思路

　　从宏观上看，实行有效扩大消费方针、补上消费在GDP中比重过低的结构性偏差缺口，是当前和今后较长时期稳增长的当务之急。以城乡居民养老保险为重点，改革和完善养老制度，较大幅度提高低收入群体的养老金收入水平，是直接影响我国一半左右人口消费增长、短期内易于入手且见到成效、中长期有利于制度建设的重要突破口。

　　改革的目标是建立实现全民基本生活保障水平的养老体系，有效减少低收入群体扩大消费的后顾之忧，提振全社会消费预期和信心。通过国有权益资本划拨、短期财政补贴和完善养老缴费制度等多管齐下的措施，在3~5年时间内，明显缩小城乡居民养老保险覆盖人口的养老金收入水平与城镇其他群体之间的差距，在实现城乡居民养老保障均等化方面迈出关键一步。国有资本划拨社保基金并进入资本市场，对股票市场稳定发展、促成财富效应起到积极作用，进而形成扩消费、强社保、稳股市的联动效应。

　　7.2实施方案

　　分两阶段用五年时间，力争在“十五五”时期，通过将“两个十万亿”的国有权益资本划拨社保基金并进入资本市场运作、短期财政补贴和完善长期缴费制度等多措并举的方式，将城乡居民养老保险覆盖人群养老金收入水平提升至每月1 000元水平，建立起覆盖全民、满足基本生活需求、城乡居民差距逐步缩小的养老保障体系。

　　第一阶段，在2025年的基础上，用三年时间划拨第一个“十万亿”国有资本到社保基金，将城乡居民养老保险覆盖人群的养老金收入提升至农村低保水平，实现农村退休居民的“最低生活保障”。据人力资源和社会保障事业发展统计公报最新数据，2024年城乡居民基本养老金平均每人月均领取246元，2025年预计提高至266元。在2025年基础上，按照三年增长到620元/月，2028年当年较2025年时所需增量资金（即覆盖超出266元的部分）约为9 000亿元，可以通过划拨国有资本的收益和财政补贴相结合方式筹集。假设国有资本收益率达到社保基金成立以来所实现的7.3%的平均收益率，2028年第一个“十万亿”划拨后将产生7 300亿的当年收益，缺口部分的1 700亿左右可由财政给予补贴。

　　第二阶段，在第一个“十万亿”基础上，再用两年时间，继续划拨第二个“十万亿”国有资本到社保基金，实现城乡居民养老保险覆盖人群养老金替代率与城镇职工养老金替代率基本持平，达到“基本生活保障”水平。这一养老金收入水平与自身以往相比有较大幅度提升，与城镇职工相比仍有不小的差距，但为二者之间的差距缩小、逐步实现均等化目标打下重要基础。按照我国城镇职工60%左右的基本养老保险替代率计算，到2030年时城乡居民养老保险覆盖人口的养老金收入水平应提升至约1 000元/月，当年较2025年时所需增量资金（即覆盖超出266元的部分）约为2万亿元，累计已划拨完成的20万亿元国有资本将产生1.46万亿元的当年收益，缺口部分的5 400亿元左右可由财政给予补贴。

　　整体而言，前三年累计划拨第一个“十万亿”，后两年再划拨第二个“十万亿”，总计20万亿元国有资本陆续进入资本市场并逐年获取收益；财政补贴累计1.17万亿元，平均每年2 000亿元左右。划拨国有资本收益加上部分财政增量政策资金，就可以在五年内使城乡居民养老保险覆盖人群的人均每月养老金收入从246元逐步增加到1 000元，具体测算见表3。

　　有观点对国有资本如何划拨有诸多疑虑，比如国有资本真正盈利并分红的并不多；一些领域的国有资本债务负担重，能有多少净资产说不清楚；国有资本分属不同部门和机构管理，划拨社保基金会有阻力等。这个问题其实并不难解决，简单地说，就是从已经上市流转的国有资本中划拨。目前A股市值已超100万亿元，初步估算国有资本市值在40%左右，可从中划拨20万亿元进入社保基金。被划拨的国有资本不改变部门或机构隶属关系，只是在已有部门和机构下新设养老基金，管理划拨后的国有资本，形成新的运营职能和目标。从资本市场看，只是一部分国有资本转为养老金资产，增加了更多的长期耐心资本。

　　在这一改革过程中，还可采取必要的配套政策措施。一是上述财政补贴可以使用当年财政支出资金，也可以考虑发行专项超长期国债筹资。二是着力提升基本养老保险参保率，实现法定人群应保尽保，同步强化参保缴费激励，包括优化缴费补贴，对选择较高缴费档次的城乡居民（如浙江年缴7 000元补贴300元），实施梯次化、差异化补贴，增强“多缴多得”的吸引力；畅通补缴渠道，在规范管理前提下，支持有条件的地区探索弹性补缴政策（如安徽、江西允许补足15年缴费年限），鼓励“早缴多缴长缴”。三是将养老金账户余额与居民个人银行账户绑定，借鉴美国401（k）账户设计，使居民查询个人收入时可同步看到预期养老金余额，增强获得感，把养老金当作自身的银行存款或长期收入。

　　由于扩消费、稳增长的紧迫需求，也可以创造条件，力争这一历时五年的改革在三年内完成。

　　7.3预期效果

　　一是扩消费，促进宏观经济结构的再平衡。划拨20万亿元国有资本产生的收益，叠加1万多亿元的财政补贴，在2026—2030年，累计新增养老金收入5.2万亿元，新增需求8.3万亿元，每年大致拉动GDP增长0.3~0.5个百分点，具体测算见表4。在目前诸多消费刺激政策措施中，这项改革对拉动经济增长的效果应该是居前的，对稳增长具有关键作用。

　　二是强社保，推动建立实现全民基本生活保障水平的养老体系。以2024年城乡居民基本养老金领取人数18 039万人为基数，叠加每年新增人数计算，五年内，如这部分群体养老金收入增加到1 000元/月，2030年养老金收入较2025年时将增加2万亿元，大约增长4倍，城镇职工养老金与城乡居民养老金差距倍数从14.7∶1缩至3.3∶1左右，显著提升养老保障的社会“稳定器”和“减震阀”功能。通过国有资本划拨与完善长期缴费制度，推动养老保险收入机制从负债型向资产增值型转型，减少对财政补贴的直接依赖。

　　三是稳股市，形成以养老金资产为主的大体量长期耐心资本，助推我国强大资本市场建设。国有资本划拨养老基金并较大比例地进入股票市场，预计将使我国股票市场上的养老金资产比重达到20%以上，机构投资者比重也会显著增加，缩小与国际成熟资本市场的差距，为我国资本市场的长期稳定健康成长打好基础。与此同时，随着大体量国有资本划拨形成的养老资金入市，很有可能带动其他类型长期耐心资本的进入，包括国外养老金资产投资于中国资本市场。

　　四是优国资，推动国有资本的职能转化和布局调整。国有资本在全社会净资产中比重较高是我国的特定国情，是社会主义市场经济制度的重要优势。在过去长时间内，国有资本收益更多地用于储蓄和投资，对推动国家工业化和经济发展发挥了不可替代的重要作用。进入创新和消费驱动阶段后，把较大规模的国有资本划转社保基金，增加低收入群体的养老金收入，有效扩大消费，同时进入资本市场，发挥长期耐心资本的积极作用，是落实党的二十届三中全会关于国有资本“三个集中”精神的重要举措，有利于国有资本与时俱进地调整战略职能，推动国有资本与社会主义市场经济的深度融合，形成国有资本支撑国家高质量发展的新格局。

　　当前，我国正处在经济增长方式转型过程之中，要由以往的投资和出口为主驱动的经济，转向创新和消费为主驱动的经济。消费结构性偏差的短板是一个很大挑战，推动扩消费、强社保、稳股市的协同改革，化挑战为重要机遇，就能提供或许并不亚于房地产曾经提供过的新增长动能，从而为中国经济持续稳定的中速增长提供支撑。